Diffinio Gwariant Ataliol

Cliciwch yma am Saesneg / Click here for English

Greg Notman, Harley Bryan ac Amy Lloyd

Rhagfyr 2025

Cyflwyniad

Mae Awdurdodau Lleol ledled y DU dan bwysau ariannol cynyddol. Amcangyfrifodd Cymdeithas Llywodraeth Leol Cymru (2024) fwlch yn y gyllideb gwerth £559 miliwn yn 2025-26 ar gyfer gwasanaethau Cyngor yng Nghymru. Mewn ymateb i'r cyfyngiadau cyllidol yma, mae sylw'n dychwelyd at rôl 'gwariant ataliol' wrth leihau'r galw am wasanaethau yn y dyfodol, gan gynnwys drwy ymdrechion i fynd i'r afael â'r ffactorau sy'n effeithio ar ein risg o afiechyd yn ystod ein hoes. Mae'r penderfynyddion cymdeithasol yma – neu'r 'blociau adeiladu' – o iechyd yn cynnwys ond heb fod yn gyfyngedig i drafnidiaeth, cyflogaeth, tai, addysg, aer glân ac amgylcheddau diogel.

Er gwaethaf y diddordeb cynyddol mewn gwariant ataliol, nid yw bob amser yn amlwg pa fathau o wariant sy'n ataliol. Mae hyn yn ei gwneud hi'n anodd 'amddiffyn' gwariant ataliol, ac asesu'r adenillion o fuddsoddi trwy weithgarwch ataliol.

Mae'r nodyn gwybodaeth yma'n crynhoi rôl gwariant ataliol, a rhai o'r dulliau cyfredol o ddiffinio gwariant ataliol. Mae hefyd yn darparu enghreifftiau ymarferol o'r hyn y byddai modd ei ystyried yn wariant ataliol.

Rôl gwariant ataliol

Mae cynnydd mewn galw acíwt a phwysau ariannol sylweddol wedi arwain at Awdurdodau Lleol yn torri gwariant ataliol (Hoddinott, Davies a Kim, 2024). Mewn sawl maes polisi, gan gynnwys iechyd, digartrefedd a gwasanaethau i blant, bu mwy o fuddsoddiad mewn ymyriad hwyr tymor byr a chost uchel, a llai o ganolbwynt ar ymyriad cynnar ac atal, a briodolir i raddau helaeth i'r galw cynyddol am wasanaethau acíwt (Scott, 2024).

Mae ymyriadau gwariant ataliol yn effeithiol o ran cost drwy leihau'r angen am wasanaethau 'acíwt' mwy drud, neu drwy wella cyfleoedd bywyd unigolion mewn ffordd fesuradwy. Er enghraifft:

• Roedd 63% o'r ymyriadau iechyd cyhoeddus a adolygwyd gan NICE rhwng 2011 a 2016 yn effeithiol o ran cost, gan gynnwys 25% a oedd yn arbed costau (Owen et al., 2017).
• Awgrymodd dadansoddiad o'r Rhaglen Troubled Families ei bod yn arbed costau, gyda phob £1 a gaiff ei wario ar y rhaglen yn darparu £1.51 o fudd cyllidol (Y Weinyddiaeth Tai, Cymunedau a Llywodraeth Leol, 2019).
• Cyflawnodd disgyblion a oedd wedi byw o fewn 2.5 cilomedr i ganolfan i blant Cychwyn Cadarn ganlyniadau TGAU ar gyfartaledd 0.8 gradd yn uwch na chyfoedion a oedd yn byw ymhellach i ffwrdd ac felly a oedd â llai o gysylltiad neu ddim cysylltiad o gwbl (Carneiro, Cattan a Ridpath, 2024).

Serch hynny, mae'r 'arbedion' yma'n aml yn cael eu gwireddu dros y tymor hwy. Yng nghyd-destun Rhaglen Cychwyn Cadarn, cymerodd flynyddoedd cyn i fuddion ac arbedion gael eu gwireddu, a gostyngwyd buddsoddiad yn y rhaglen yn aruthrol cyn i gysylltiadau achosol gael eu llunio.

Mae modd i arbedion a gaiff eu cyflawni drwy ymyriadau ataliol hefyd gronni i rannau eraill o'r sector cyhoeddus (e.e. gallai buddsoddiad gan awdurdod lleol arwain at gostau is i'r heddlu neu fyrddau iechyd).

Felly, er y bydd gan lawer o ymyriadau effeithiau tymor byr, dylid ystyried gwariant ataliol yn fuddsoddiad hirdymor a'i fonitro felly gan ystyried sut i gyfrif am unrhyw arbedion posibl. Serch hynny, mae natur tymor byr cylchoedd gwleidyddol yn golygu bod y rhai sy’n gwneud penderfyniadau yn aml yn blaenoriaethu deilliannau tymor byr dros effeithiau hirdymor, gan beidio â sylwi ar fanteision dwys a pharhaol gweithgarwch ataliol (Scott, 2024: 9).

Gallai olrhain gwariant ataliol mewn llywodraeth leol helpu cyrff cyhoeddus i weithredu yn unol â Deddf Llesiant Cenedlaethau'r Dyfodol, gydag atal a hirdymor yn ddau o bum dull o weithio'r Ddeddf. Mae'r Ddeddf yn gosod dyletswyddau ar gyrff cyhoeddus i ddangos eu pwyslais ar atal a sut maen nhw'n cydweithio ag eraill i wneud hyn (Howe, 2018).

Serch hynny, mae'n anodd olrhain faint sy'n cael ei wario ar atal, yn enwedig o'i gymharu â blynyddoedd blaenorol, gan nad yw ymyriadau'n aml yn cael eu dosbarthu fel rhai ataliol (O'Brien, Curtis a Charlesworth, 2023). Mae olrhain gwariant ataliol yn effeithiol yn gofyn am syniad clir o'r hyn a ddiffinnir fel ataliol.

Gwariant ataliol yn Rhondda Cynon Taf

Mae Cydweithrediad Ymchwil ar Benderfynyddion Iechyd Rhondda Cynon Taf yn gweithio gyda'r Cyngor i ddatblygu proses a all alluogi'r Cyngor i fapio gwariant ataliol a deall deilliannau posibl yn well.

I gyflawni hyn, fe wnaethon ni anelu at:

• Diffinio gwahanol fathau o atal ar gyfer cyd-destun Awdurdod Lleol;
• Disgrifio faint sy'n cael ei wario ar weithgareddau ataliol; a
• Asesu effaith bosibl gwariant o ran deilliannau i drigolion a chymunedau ac adenillion o fuddsoddi.

Mae diffinio atal yng nghyd-destun awdurdod lleol yn anodd. Fe wnaethon ni ddarganfod bod gwahanol feysydd gwasanaeth ac unigolion ynddyn nhw'n gweld atal yn wahanol, gan ei gwneud hi'n heriol gwneud barn unffurf ar draws meysydd gwasanaeth. Ar ben hynny, mae llenyddiaeth bresennol sy'n ceisio diffinio atal yn aml yn gwneud hynny gyda chanolbwynt ar naill ai'r llywodraeth genedlaethol neu'r system iechyd a gofal cymdeithasol.

Mae'r Sefydliad Siartredig Cyllid Cyhoeddus a Chyfrifyddiaeth (CIPFA) a'r Sefydliad Iechyd wedi gweithio mewn partneriaeth ag Awdurdodau Lleol yn Lloegr, yn ogystal â Rhondda Cynon Taf, i ddeall yn well yr arferion sy'n ofynnol i olrhain a mesur gwariant atal, a'r graddau y mae modd mesur gwariant awdurdodau lleol ar gamau ataliol (Scott, 2025). Roedd modd i ni gydweithio â CIPFA, yn ogystal â Swyddfa Comisiynydd Cenedlaethau’r Dyfodol Cymru (FGC) i drafod a phrofi diffiniadau yn ymarferol.

Diffinio gwariant ataliol

Gall fod yn anodd diffinio gwariant ataliol ac mae awduron yn aml yn defnyddio meini prawf gwahanol. Fe wnaethon ni adolygu saith erthygl wahanol i nodi nodweddion allweddol gwariant ataliol (Wilkes, 2013; Craig, 2014; Cairney, St Denny a Matthews, 2016; O'Brien, Curtis a Charlesworth, 2023; Hoddinott, Davies a Kim, 2024; O'Brien a Charlesworth, 2024; Scott, 2025).

Fe wnaethon ni ddarganfod bod ymyriadau ataliol fel arfer yn cyd-fynd â'r pedwar maen prawf canlynol:

• Cysylltiad clir â gwella a chynnal penderfynyddion iechyd ar gyfer unigolion neu gymunedau;
• Wedi'i fwriadu i osgoi neu leihau deilliannau negyddol;
• Wedi'i fwriadu i leihau'r galw ar wasanaethau acíwt neu statudol; a
• Buddsoddiad hirdymor dros sawl blwyddyn

Mae modd dosbarthu gwariant fel un ataliol, ac yna ei is-gategoreiddio yn ôl gwahanol deipolegau. Mae rhai yn defnyddio'r term 'heb fod yn ataliol' i ddisgrifio gweithgarwch a gynlluniwyd i gefnogi gweithrediadau sylfaenol neu wasanaethau ymatebol ond sydd â'r effaith leiaf ar y galw am wasanaethau ymatebol yn y dyfodol. Dydyn ni ddim yn defnyddio categori heb fod yn ataliol ar gyfer olrhain gwariant gan fod ein dadansoddiad yn canolbwyntio ar gyfran yr holl wariant a ystyrir yn ataliol.

Mae CIPFA hefyd yn defnyddio categori 'galluogi', ar gyfer gwariant neu weithgarwch nad yw'n ataliol ynddo'i hun ond sy'n ofynnol i gefnogi neu hwyluso cyflawni gweithgaredd ataliol (Scott, 2025). Dydyn ni ddim wedi defnyddio'r categori galluogi yma yn ein gwaith yn Rhondda Cynon Taf hyd yn hyn chwaith.

Mathau o wariant ataliol

Mae pedwar math gwahanol o wariant ataliol: sylfaenol, cynradd, eilaidd a thrydyddol. Mae llenyddiaeth sy'n bodoli eisoes yn tynnu sylw at y ffaith y gall fod yn anodd categoreiddio ymyriadau, gan fod ffiniau'n aml yn mynd yn aneglur. Serch hynny, mae Scott (2025) yn nodi pwysigrwydd dau ffactor wrth helpu i gategoreiddio gwariant ataliol:

• Prif bwrpas: at bwy mae'r gweithgaredd wedi'i anelu; a
• Poblogaeth darged: at bwy mae'r gweithgaredd wedi'i anelu.

• Fe wnaethon ni ddarganfod bod canolbwyntio ar y prif ddiben a'r boblogaeth darged yn arbennig o effeithiol wrth gategoreiddio gwariant llywodraeth leol a chyflawni consensws rhwng gwahanol grwpiau.

Mae'r tabl isod yn disgrifio pob un o'r mathau yma o wariant ataliol.

Mae atal sylfaenol a elwir hefyd yn atal cychwynnol, yn ceisio mynd i'r afael â phenderfynyddion cymdeithasol, economaidd ac amgylcheddol afiechyd ac anghydraddoldebau. Mae modd i hyn gynnwys seilwaith cefnogol sy'n galluogi pobl i fyw bywydau iach (O'Brien a Charlesworth, 2024). Mae'r ymyriadau yma fel arfer wedi'u targedu at y boblogaeth gyfan, neu grwpiau eang. Mae rhai categorïau o atal yn cwmpasu hyn o fewn atal sylfaenol, ond tynnodd swyddogion awdurdodau lleol sylw at bwysigrwydd hyn ar gyfer eu gwaith. Mae rhai diffiniadau o atal sylfaenol yn trafod cyfalaf cymdeithasol yn unig, ac yn trafod atal economaidd ar wahân; mae ein diffiniad yn cwmpasu’r isadeiledd sydd ei angen i fynd i'r afael â’r penderfynyddion iechyd cymdeithasol, economaidd ac amgylcheddol.

Mae atal cynradd yn anelu at greu amodau lle nad yw problemau'n codi yn y lle cyntaf (Cymdeithas Llywodraeth Leol, 2017; Hoddinott, Davies a Kim, 2024). Mae modd i hyn olygu ymyriad cynnar i leihau'r galw yn y dyfodol ar wasanaethau acíwt (Cairney, St Denny a Matthews, 2016). Mae'r mentrau yma'n tueddu i fod wedi'u targedu at y boblogaeth gyfan, neu at grwpiau eang, gan gynnwys y rhai sydd mewn perygl o ddatblygu problem benodol.

Mae atal eilaidd yn ymyriad sydd wedi'i dargedu’n fwy tuag at le mae risg uchel y bydd problem yn codi. Mae modd i hyn gynnwys canfod a lliniaru camau cynnar problem, er mwyn ei hatal rhag datblygu’n achos difrifol (Cymdeithas Llywodraeth Leol, 2017; Hoddinott, Davies a Kim, 2024). Mae ymyriadau wedi'u targedu at y rhai sy'n dangos arwyddion cynnar o broblem, neu'r rhai sydd â risg uchel o'i datblygu.

Mae atal trydyddol fel arfer wedi'i anelu at y rhai sydd â chyflwr presennol neu sy'n profi deilliannau negyddol. Nod ymyriad yw atal problem rhag gwaethygu neu ailddigwydd, a gallai geisio lleihau, rheoli neu liniaru'r effaith (Hoddinott, Davies a Kim, 2024; Scott, 2024). Gallai hyn ddigwydd ochr yn ochr â gwasanaethau acíwt neu ar ôl ymwneud â’r rhain.

¹ Dydyn ni ddim yn cynnwys gwariant acíwt na gwariant nad yw'n ataliol yn ein dadansoddiad, yn hytrach rydym yn edrych ar y cyfran o’r holl wariant sydd yn ataliol.

Llyfryddiaeth

Cairney, P., St Denny, E., a Matthews, P. (2016). Preventative spend: public services and governance. University of Stirling. Cyrchwyd: https://dspace.stir.ac.uk/handle/1893/25968 (dolen allanol - ar gael yn Saesneg yn unig)

Carneiro, P., Cattan, S., a Ridpath, N. (2024). The short- and medium-term impacts of Sure Start on educational outcomes. Institute for Fiscal Studies. IFS Report R307. Cyrchwyd: https://ifs.org.uk/publications/short-and-medium-term-impacts-sure-start-educational-outcomes (dolen allanol - ar gael yn Saesneg yn unig)

Craig, N. (2014). Best preventative investments for Scotland – what the evidence and experts say. NHS Health Scotland. Cyrchwyd https://www.scotphn.net/wp-content/uploads/2015/10/24575-Best_Preventative_Investments_For_Scotland_-_What_The_Evidence_And_Experts_Say_Dec_20141.pdf (dolen allanol - ar gael yn Saesneg yn unig)

Cymdeithas Llywodraeth Leol (2017) Must knows for elected members: prevention. Cyrchwyd: https://www.local.gov.uk/publications/must-knows-elected-members-prevention (dolen allanol - ar gael yn Saesneg yn unig)

Cymdeithas Llywodraeth Leol Cymru (2024). Gwasanaethau Cyngor yn wynebu pwysau “anghynaliadwy”. Cyrchwyd: https://www.wlga.cymru/council-services-face-%e2%80%9cunsustainable%e2%80%9d-budget-pressures-says-wlga (dolen allanol)

Hoddinott, D., Davies, N., a Kim, D. (2024). Fixing public services: local government. Institute for Government. Cyrchwyd: https://www.instituteforgovernment.org.uk/publication/fixing-public-services-labour-government/local-government (dolen allanol - ar gael yn Saesneg yn unig)

Howe, S. (2018). Tough times call for bold decisions on preventative spend. Comisiynydd Cenedlaethau'r Dyfodol Cymru. Cyrchwyd: https://www.futuregenerations.wales/news/tough-times-call-for-bold-decisions-on-preventative-spend/ (dolen allanol)

O’Brien, A., a Charlesworth, A. (2024). Counting what matters: How to classify, account and track spending for prevention. Demos. Cyrchwyd: https://demos.co.uk/research/counting-what-matters-how-to-classify-account-and-track-spending-for-prevention/ (dolen allanol - ar gael yn Saesneg yn unig)

O’Brien, A., Curtis, P., a Charlesworth, A. (2023). Revenue, Capital, Prevention: A new public spending framework for the future. Demos. Cyrchwyd: https://demos.co.uk/research/revenue-capital-prevention-a-new-public-spending-framework-for-the-future/ (dolen allanol - ar gael yn Saesneg yn unig)

Owen, L., Pennington, B., Fischer, A., Jeong, K. (2017). The cost-effectiveness of public health interventions examined by NICE from 2011 to 2016. Journal of Public Health, 40(3), tt.557-566.

Scott, Z. (2024). Exploring levels of preventative investment in local government in England. CIPFA. Cyrchwyd: https://www.cipfa.org/services/integrating-care/investing-in-prevention (dolen allanol - ar gael yn Saesneg yn unig)

Scott, Z. (2025). Understanding preventative investment: a practical approach to map and measure spend. CIPFA. Cyrchwyd: https://www.cipfa.org/services/integrating-care/investing-in-prevention (dolen allanol - ar gael yn Saesneg yn unig)

Wilkes, L. (2013). Tracking your preventative spend: a step-by-step guide. Local Government Information Unit. Cyrchwyd: https://lgiu.org/wp-content/uploads/2013/10/Tracking-your-preventative-spend.pdf (dolen allanol - ar gael yn Saesneg yn unig)

Y Weinyddiaeth Tai, Cymunedau a Llywodraeth Leol (2019). National Evaluation of the Troubled Families Programme 2015-2020. Family Outcomes – national and local datasets, Part 4. Cyrchwyd: https://www.gov.uk/government/publications/national-evaluation-of-the-troubled-families-programme-2015-to-2020-findings (dolen allanol - ar gael yn Saesneg yn unig)